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当PPP遇到城市公共交通 拓展合作途径 实现政企多赢

2015-03-18   来源:交通资讯网  打印 字号:T|T
  2014年9月下旬,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),推广使用政府与社会资本合作(PPP, Public-Private-Partnership)模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。紧随着多家部委印发相关文件,力推这种政企合作的新方式,PPP模式一时之间成为热门话题。
  在城市交通系统,尤其是公共交通领域推广PPP模式,既能借助社会资本的力量突破建设资金短缺的瓶颈,又可以发挥私人部门的管理与技术优势。
  公私合营为公共服务提质
  目前,我国正以史无前例的速度扩建城市轨道系统,大容量快速公交系统(BRT)和公交专用道建设也已处于亚洲领先水平。通过土地转让金和地方贷款等方式融资,大力发展轨道交通等公共交通项目,在国内各地并不鲜见。
  然而,正是由于这些不可持续的融资方式,使得国内大部分城市在城市公共交通项目的建设、维护和运营上开始面临巨大的融资困难。
  “两会之后,国家治理地方债的决心为公共交通的建设带来更多挑战和新机遇。”世界资源研究所城市交通研究分析员薛露露表示,资金短缺的压力促使政府开始思考,如何破解可持续交通发展的融资难题,“有些地方,建设轨道交通的投入甚至已经达到了每公里10亿元”。
  城市公共交通系统具有较强的公共产品的公益性属性,同时兼有私人产品的效用可分性和赢利性属性。在这种情况下,其建设和运营既可以由政府来提供,也可以通过政府建立某种补偿机制,通过市场来运作。“在公共交通领域推广PPP模式,市场会使项目更有效率。”薛露露说。
  按照国家发展改革委的定义,PPP模式指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
  有相关学者表示:“过去,大家缺少对公共产品和准公共产品提供方式的充分认识,要么全部由政府大包大揽;要么试图走到另一个极端,将本属于政府的公共责任推向市场,搞绝对市场化。”
  PPP模式正好在这两者之间找到了一个恰当的结合点,将两者有机结合起来。正是由于PPP模式具有诸多优势,国内部分城市已经开始借鉴国际先进经验,并结合自身特点,在城市公共交通建设及运营维护中应用PPP模式。
  模式多元弥补成本缺口
  作为国内首条采用PPP模式建设运营的轨道交通线路,北京地铁4号线引入了香港地铁(以下简称“港铁”)的投资和运营管理经验。
  北京地铁4号线独具特色的“项目分拆”模式将工程的所有投资建设任务以7:3的基础比例划分为A部分107亿元的土建投资和B部分47亿元的机电投资。其中B部分由社会投资组建项目特许经营企业负责投资建设,即PPP模式。港铁、京投、首创合资成立的特许经营企业——京港地铁企业承担47亿元部分,其中港铁股份为49%,首创股份占比为49%,京投占比为2%。
  在项目成长期,政府将其投资所形成的资产租赁给PPP项目企业,为其实现正常投资收益提供保障;为收回部分政府投资,同时避免PPP项目企业产生超额利润,将通过调整租金的形式使政府投资企业参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目企业无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。
  该模式的优点是:通过项目分拆,可以降低政府财政资金压力,吸引社会资金,分散并降低出资各方的风险。在引入社会资金的同时带来规范管理和专业经营,也有效地建立了地铁项目的市场化收益机制。
  目前,北京地铁除了“4号线”、“14号线”采取PPP模式外,计划开建的北京地铁“16号线”也再度引入了这一合作模式。
  “轨道交通成本与日俱增,亟须通过多元化的社会资本弥补缺口。”薛露露多年从事“轨道加物业开发”的模式研究,“‘轨道加物业开发’是PPP模式的一种,企业可以在运营轨道交通之外,享受到由地铁带来的土地溢价。”
  早在2007年,上海市轨道交通11号线就借鉴香港地铁的经验,采用公开捆绑招标的方式,提出“站点综合开发”,将地铁站点周围的土地设置为“站点交通枢纽专项用地”,与地铁车站配套,由竞标成功的企业进行联合开发,实现了城市轨道交通的溢价回收。

责任编辑:毕丹   

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